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追责条款模糊政府投资难理性

2018年7月9日  北京企业法律顾问律师   http://www.zxwzri.com/
  为有效遏制政府投资领域存在的一些不良现象,国务院法制办7日公布了《政府投资条例(征求意见稿)》,公开征求社会各界意见。
  国务院法制办开门立法的姿态值得肯定。一项旨在制约行政权、规范政府投资管理的法规,若没有公众的参与,很难保证它是否会成为一部“正当程序法”和“行政责任法”。
  在中央以四万亿元投入应对金融危机的宏观背景下,这部重要的立法案正式进入行政立法程序,是自然而然的选择。但也应看到,这已是一份“迟来的爱”——政府投资的法制化,并非因“四万亿”的提出而起,也不会因“四万亿”的终结而失去其意义。只要有政府投资行为在,这部法规就有存在的重要价值。政府投资的所有资金,都来源于公民的贡献,自当服务于民。
  然而从媒体的报道和公众的日常经验中,却不时可见官员“不理性投资”,甚至是“腐败投资”的例子。究其根源,仍在投资决策的不民主与不公开上。一些行政官员在制订投资计划和实施投资时,往往凭经验、“拍脑袋”、长官意志、唯上不唯实,不遵守决策的程序和规范,不遵循市场经济和社会发展的规律。如此,所作投资难免脱离实际,甚至带来灾难性的后果。有些投资则只是凭一时热情,主观臆断,缺乏系统、全面的分析,投资不能兼顾各个不同社会阶层的利益,失去了政策性投资所应当具备的公正性与公平性。腐败投资,非理性投资往往直接作用于普通民众,因而容易引发民怨,并造成社会矛盾。
  一个理性政府,在投资决策过程中必然追求“效率最大化”和“选择最优化”。要达成“理性”之境界,就必须实行决策的民主与决策的透明,在尊重科学和民意基础上严格依法定程序办事。“以人为本”就体现在具体的制度中,只有充分尊重民意,乐于汲取民意,才能在投资决策中强化民众的利益,克服公共政策的偏离。“意见稿”出炉的重要意义,正在于此。
  确保政府理性投资,公开、透明、民主是前提,健全的责任机制是保障。无救济则无权利,无责任必有腐败。权力与责任相伴相生。斯图亚特·密尔曾言,如果能够将权力和责任统一起来的话,那就完全可以放心地将权力交给任何一个人。反之,若决策者只有权力而无责任,是万万不能让人放心的。“意见稿”若无科学、健全的责任机制,也将是不完整的。
  查阅“意见稿”全文并仔细阅读“法律责任”这一章发现,在“违规者将承担相应的法律责任”的表述中,“相应的”言语模糊。而“意见稿”有关官员责任的条文,并不比这更明晰。比如第五十一条“政府有关部门的法律责任”,“意见稿”仅仅规定“投资主管部门和有关部门有下列行为之一的,责令限期改正,对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分”。至于在限期内,相关部门拒不改正怎么办?没有下文。依什么法分别给予什么样的处分,同样没有任何说明。具体的究责程序缺失,责任条款模糊,难保将来的责任追究不会回到“罚酒三杯”的老路上去。好在这尚是“意见稿”,行政立法部门还有时间和空间来加以修改完善。笔者期待,政府投资管理的法制化,也伴生着官员投资决策责任的法制化。